Les grandes réformes institutionnelles sont généralement apréhendées sous un angle politique ou administratif. Pourtant, certaines d’entre elles produisent également des effets très concrets voire directs pour les investisseurs, les banques et institutions de développement, les agences de crédit export, les banques commerciales, les fonds d’investissement ainsi que les conseils qui accompagnent les opérations de financement souverain.
La réunification en juin 2026, du ministère de l’Économie, du Plan et de la Coopération et du ministère des Finances et du Budget au sein d’un unique ministère de l’Économie, des Finances et du Plan paraît relever de cette catégorie.
Lors de la présentation du nouveau Gouvernement, le Premier ministre a justifié cette réforme par une formule particulièrement évocatrice : « une cohérence rétablie ».
Au-delà de sa portée institutionnelle, cette expression mérite d’être analysée sous un autre angle : celui de la sécurité juridique des opérations de financement souverain.
Une question qui revenait systématiquement
À partir de 2019, une même interrogation est apparue de manière récurrente dans les opérations de financement souverain impliquant la République du Sénégal : quel est le ministère juridiquement habilité à engager l’État du Sénégal par sa signature ?
Pour un observateur extérieur, cette question pourrait sembler relever de la seule organisation administrative. Toutefois, dans la pratique, elle constituait l’une des premières interrogations soulevées par les prêteurs et leurs conseils juridiques lors de leurs travaux de due diligence.
Avant toute mise à disposition des fonds, les prêteurs cherchent naturellement à identifier l’autorité qui dispose du pouvoir d’engager valablement l’État. Cette vérification conditionne bien souvent la remise des legal opinions, la satisfaction des conditions precedent et, en définitive, le décaissement des financements.
Avant 2019, une architecture institutionnelle sans ambiguïté
Avant la réforme gouvernementale de 2019, cette difficulté se posait rarement.
Le Sénégal disposait alors d’un unique ministère de l’Économie et des Finances, interlocuteur naturel des partenaire financiers internationaux pour les opérations de financement de l’État.
La création de deux départements distincts, le ministère de l’Économie, du Plan et de la Coopération et le ministère des Finances et du Budget, a profondément modifié cette architecture. Plusieurs textes règlementaires sont ensuite intervenus afin de préciser les compétences respectives de chacun.
Le décret adopté en juin 2019 confiait au ministère chargé de l’Économie une délégation spécifique lui permettant de signer, au nom du Président de la République, les conventions de financement extérieur, les accords de prêt et les garanties mobilisant des ressources internationales.
Parallèlement, les décrets d’attribution de 2020 puis de 2022 renforçaient les compétences du ministre chargé des Finances en matière de mobilisation des ressources, de négociation des prêts, de gestion de la dette publique et de représentation de l’État auprès de certaines institutions financières internationales.
Cette coexistence de textes a naturellement donné lieu à des lectures différentes de la répartition des compétences.
Un débat dont les conséquences étaient très concrètes
Pour les praticiens des financements internationaux, cette question dépassait largement le cadre d’une discussion doctrinale. L’objectif des prêteurs n’était pas de déterminer quel ministère détenait les prérogatives les plus étendues. Il consistait simplement à s’assurer que la personne appelée à signer la convention de prêt disposait d’une capacité incontestable pour engager juridiquement l’État du Sénégal. Cette exigence de sécurité juridique se traduisait par des diligences particulièrement poussées.
Les prêteurs demandaient systématiquement des capacity and validity legal opinions confirmant que le ministre signataire représentait effectivement l’État du Sénégal et que les conventions de financement seraient valablement opposables à celui-ci.
À ces avis juridiques s’ajoutaient fréquemment un avis de l’Agent judiciaire de l’État ou de la Cour suprême, exigé comme condition préalable au décaissement, afin de confirmer la capacité de l’autorité signataire à engager l’État du Sénégal.
Pour certains projets, les diligences documentaires allaient parfois encore plus loin. En effet, la production d’un document officiel identifiant précisément le signataire autorisé, accompagné de son spécimen de signature, figurait régulièrement parmi les documents exigés.
Ces exigences traduisent pourtant une réalité bien connue des acteurs du financement international : lorsqu’un État emprunte sur les marchés internationaux, la sécurité juridique est presque aussi importante que les conditions financières de l’opération.
Lorsque la pratique dépasse les textes
Une négociation illustre particulièrement cette réalité. Afin d’éliminer tout risque d’interprétation relatif aux pouvoirs de signature, un prêteur avait demandé, et obtenu, qu’un des ministres concernés confirme par écrit qu’il n’était pas l’autorité compétente pour signer la convention de prêt et que cette compétence appartenait à son homologue.
Cette demande pouvait paraître inhabituelle. Elle révélait pourtant le niveau d’exigence des prêteurs internationaux lorsqu’ils évaluent la validité juridique d’un engagement souverain.
L’objectif n’était pas de trancher un débat doctrinal, il s’agissait d’éliminer tout risque susceptible d’affecter la validité, l’opposabilité ou l’exécution du contrat de financement.
Une cohérence institutionnelle retrouvée
C’est précisément sous cet angle que la réforme de juin 2026 apparaît particulièrement intéressante. Le Gouvernement n’a pas seulement fusionné deux ministères, mais il a recréé un ministère de l’Économie, des Finances et du Plan, tout en maintenant deux ministères auprès du ministre, respectivement chargés du Budget et de l’Économie, du Plan et de la Coopération.
Cette organisation présente un double intérêt.
Elle préserve les expertises techniques développées au sein des différentes administrations tout en rétablissant une unité institutionnelle au sommet du dispositif. Les compétences demeurent spécialisées et l’autorité politique redevient unique.
Cette option trouve des échos dans plusieurs pays africains. Au Rwanda, le Ministry of Finance and Economic Planning réunit notamment les fonctions budgétaires et de planification du développement. Au Malawi, le Ministry of Finance, Economic Planning and Decentralization associe la conduite des politiques économiques et fiscales à l’orientation de la planification économique et du développement.
Ces exemples illustrent la possibilité de réunir finances et planification dans un même département ministériel.
Toutefois, la comparaison avec ces juridictions étrangères doit rester circonscrite. En effet, les intitulés ainsi que les périmètres ne sont pas identiques, et le dispositif sénégalais conserve deux ministres délégués aux portefeuilles distincts. Pris sous cet angle, il ne s’agit donc pas d’une transposition à l’identique, mais d’un rapprochement institutionnel autour d’un ministère unique, celui de l’Économie, des Finances et du Plan.
C’est probablement dans cette perspective qu’il convient de comprendre la référence faite par le Premier ministre à une « une cohérence rétablie ».
Une réforme qui renforce la confiance des partenaire financiers
Il serait naturellement excessif d’affirmer que cette réforme, à elle seule, résout toutes les questions juridiques susceptibles de se poser dans les opérations de financement souverain.
Toutefois, elle contribue à renforcer la lisibilité de l’organisation institutionnelle de l’État.
Pour les partenaires financiers et leurs conseils, cette lisibilité constitue un élément essentiel.
En effet, elle facilite l’identification de l’autorité compétente et réduit les incertitudes relatives aux pouvoirs de négociation et de signature. Avant de s’engager dans un financement souverain, les prêteurs doivent déterminer clairement qui négocie, qui décide et, surtout, qui peut valablement engager l’État.
À cet égard, la réforme de juin 2026 dépasse le seul cadre d’une réorganisation gouvernementale. En rétablissant un interlocuteur institutionnel unique, elle apporte davantage de clarté à la conduite des opérations de financement souverain.
En définitive, la confiance des marchés ne repose pas uniquement sur les équilibres macroéconomiques ou les perfomances budgétaires. Elle dépend également de la solidité des institutions, de la clarté des compétences et de la prévisibilité du cadre dans lequel l’Etat contracte ses engagements. Sous cet angle, la « cohérence rétablie » en juin 2026 constitue aussi, pour les partenaires financiers du Sénégal, un facteur de sécurité juridique.
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