Si l’État centralisateur jacobin est un héritage du protectorat, et si la décentralisation communale a constitué l’un des piliers de l’administration territoriale à l’ère hassanienne, la régionalisation avancée est le sceau du règne de SM le Roi Mohammed VI. Ce changement de paradigme demeure pourtant inachevé et mérite une rénovation, voire un ancrage sur les bonnes pratiques internationales.
D’ailleurs, la décentralisation et l’autonomie régionale font partie des valeurs fondatrices de l’État marocain. Avant le protectorat, le Makhzen constituait le centre d’une configuration où les tribus, tout en reconnaissant le pouvoir central (à travers la bey’aa), disposaient de leurs propres instances communautaires à travers la Djemâa, qui délibérait sur les affaires locales et comportait des règles coutumières de checks and balances pour éviter tout abus de pouvoir entre ses membres.
D’où l’intérêt de relire la dynamique du système politique et de la décentralisation à la lumière du concept de société composite et du modèle hybride qui a historiquement structuré l’ordre politique marocain, à savoir : l’État-nation jacobin et le modèle impérial organisé autour du Makhzen et de ses arrangements avec les périphéries (Tozy, Hibou 2020). Ces grilles de lecture sont de nature à rendre intelligibles des logiques qui, du point de vue légal-rationnel strict, passent pour des déviations mais qui renvoient, sociologiquement, à une culture politique et à un particularisme structurel propres au Maroc.
Lors de l’ouverture de la nouvelle législature, le Roi Mohammed VI a lancé un appel solennel pour réformer la charte de déconcentration et de décentralisation, sans aucun atermoiement ni retard, car il y va de la réussite du nouveau modèle de développement territorial, de la régionalisation avancée et du Plan d’autonomie au Sahara marocain : « Le retard et les dysfonctionnements qui freinent toujours l’opérationnalisation de la décentralisation et de la déconcentration affectent les programmes de développement socio-économique et empêchent de répondre aux préoccupations réelles des citoyens. »
Alors que la Constitution de 2011 a consacré la régionalisation avancée comme levier de développement territorial, dans quelle mesure les retards dans le transfert des compétences, la faible autonomie financière des régions et les insuffisances de la déconcentration administrative compromettent-ils l’atteinte des objectifs de gouvernance territoriale et de réduction des disparités régionales ?
En effet, malgré les avantages potentiels de la décentralisation, plusieurs obstacles peuvent en limiter l’efficacité. Parmi les principaux défis figurent la faiblesse des institutions locales, l’insuffisance des capacités administratives et financières des collectivités territoriales, la capture des processus décisionnels par les élites locales, la faible participation citoyenne ainsi que l’absence de mécanismes efficaces de contrôle et de reddition des comptes. À ces contraintes s’ajoutent souvent des tensions entre les autorités centrales et locales, susceptibles de réduire l’autonomie réelle des collectivités et de compromettre la mise en œuvre des politiques publiques territoriales (Bardhan et Mookherjee, 2006).
Force est de constater que, si les régions et communes disposent d’une autonomie formelle — exécutifs élus et budget propre —, leur autonomie effective reste limitée par une forte dépendance financière à l’égard de l’État central. Les transferts budgétaires, les autorisations administratives préalables et les mécanismes de tutelle restreignent leur capacité à définir et à mettre en œuvre des politiques adaptées aux besoins locaux. Au Maroc, 93 % des ressources régionales proviennent de l’État et seulement environ 7 % de ressources propres (Cour des comptes, 2023).
Cet article a pour objet d’examiner l’un des défis majeurs de la décentralisation, à savoir l’allocation des investissements aux régions et aux communes par le gouvernement central, en scrutant la logique distributive : répond-elle aux besoins des territoires, aux règles formelles d’allocation et aux chocs souverains, ou bien à un alignement politique ? L’alignement est entendu, non pas au sens vague d’une appartenance à la coalition gouvernementale, mais au sens d’une coïncidence partisane entre le président de région et le parti du ministre qui contrôle le portefeuille d’investissement.
Pour ce faire, nous avons eu recours aux travaux antérieurs, notamment l’examen des transferts intergouvernementaux marocains d’El Khdari Maria (qui analyse les canaux de dotation, le conditionnement électoral et les flux réglementés) et l’analyse de la politique distributive d’Ali et Savoia (qui étudie les électeurs fidèles et volatiles, le partisanisme régional, la densité ministérielle et la fragmentation administrative).
L’administration entre règles formelles et pouvoir d’appréciation
La prime d’alignement est donc réelle et testée empiriquement dans plusieurs pays (démocratiques ou hybrides), mais elle est composite, ventilée dans plusieurs instruments et modulée par le calendrier électoral. Sa mesure exige de connaître précisément qui, côté central, décide de l’instrument considéré, d’où l’importance de coder le parti du ministre par portefeuille et par année plutôt que de se limiter à la coloration partisane du chef du gouvernement.
Les travaux sur l’Espagne (2008) démontrent que les municipalités alignées sur le gouvernement central reçoivent des transferts supérieurs de 15 à 45 points de pourcentage, avec des primes amplifiées en période préélectorale. Ceux sur l’Inde documentent l’électoralisme des transferts centre-États les années de scrutin ; ceux sur le Brésil mettent l’accent sur la stratégie inverse de punition des maires adverses.
Les travaux sur les PED suggèrent que les règles formelles de répartition — comme la dotation forfaitaire de la TVA communale ou le budget général régional — semblent globalement respectées, mais que certaines enveloppes plus souples (subventions, dotations liées à l’effort fiscal, prêts d’équipement) pourraient faire l’objet d’ajustements discrets, particulièrement à l’approche des échéances électorales.
Ces ajustements sont souvent corrélés à la coïncidence entre le parti d’un élu local et celui du ministre concerné par le portefeuille : quand un ministère change de tutelle partisane, la géographie des financements tendrait à se redessiner en conséquence, notamment au profit des territoires où le besoin rend la faveur plus visible.
L’investissement central au Maroc arrive dans les régions par quatre canaux. Le premier, c’est le budget général, le plus encadré : les crédits y sont inscrits dans des programmations pluriannuelles sectorielles, presque pré-engagées. L’année où un tronçon d’autoroute sera bitumé ne dépend pas de l’humeur d’un ministre, mais d’un calendrier technique. Les trois autres canaux offrent au contraire des espaces de choix : les subventions d’investissement, distribuées par arrêtés et comptes spéciaux aux collectivités, relèvent de la discrétion pure ; les prêts du Fonds d’équipement communal (FEC) sont conditionnés à la solvabilité de l’emprunteur et à l’agrément du département de l’Intérieur ; les transferts sectoriels, enfin, sont des cofinancements routiniers de programmes conjoints.
Le Maroc est déjà doté d’un dispositif préventif de l’alignement politique via la règle formelle de répartition qui agit comme un bouclier de neutralité quasi parfait pour la dotation forfaitaire. Le diagnostic de la distribution fiscale de la « dotation forfaitaire » conduit sur 1 503 communes marocaines établit un premier constat empirique sans appel : la formule légale est globalement respectée. Entre 74 % et 84 % des communes reçoivent une dotation totale de TVA située dans une bande de tolérance stricte de ±5 % autour de leur allocation théorique calculée. Mieux encore, l’analyse désagrégée par composante apporte la preuve irréfutable que la dotation forfaitaire est attribuée de façon uniforme et mécanique : l’alignement politique de la commune avec le pouvoir central produit un coefficient quasiment nul. La dotation forfaitaire agit ainsi comme un bouclier d’imperméabilité absolue face au favoritisme politique.
Cette même étanchéité de la règle se retrouve à l’échelon régional lorsque l’on examine le canal le plus encadré de l’investissement central : le budget général des ministères gros investisseurs. Dans le panel de 7 200 observations croisant 12 régions, 10 ministères investisseurs, 4 canaux de financement et 15 exercices budgétaires (LF 2012 à 2026), l’estimation montre que l’investissement exécuté sur le budget général ne réagit aucunement à la coïncidence partisane entre le président de région et le ministre titulaire. Là où la décision dépend d’une programmation pluriannuelle sectorielle pré-engagée (tracés autoroutiers, grands barrages, hôpitaux universitaires), la marge de manœuvre partisane est nulle.
Si la règle résiste sur le forfait communal et le budget général régional, comment et par quels canaux s’exerce l’instrumentalisation de l’allocation territoriale ?
L’analyse fine de la gestion des deux autres composantes de la formule, en particulier la dotation d’effort fiscal, qui repose sur le taux de recouvrement des taxes locales gérées directement par les services fiscaux de l’État (taxe de services communaux, taxe professionnelle, taxe sur les terrains urbains non bâtis), pourrait créer un espace exploitable, mais les déviations observées sur l’effort fiscal demeurent marginales (+1,5 % à +4,2 %).
En revanche, à l’approche des échéances électorales (2016 et 2021), l’analyse révèle des écarts au profit des communes alignées dont le président appartient à la majorité gouvernementale centrale. La dotation d’effort fiscal est supérieure d’environ 11 % pendant les exercices électoraux pour les régions alignées politiquement, toutes choses égales par ailleurs, tandis qu’elle retombe à un niveau non significatif en milieu de mandat.
Calendrier électoral et canaux discrétionnaires
L’analyse de l’investissement public local au Maroc exige de dépasser la seule fiscalité transférée pour examiner la totalité des canaux financiers reliant l’État central aux territoires.
À l’échelle des 12 régions et des 1 503 communes, les transferts budgétaires se divisent en trois catégories :
• Le budget général centralisé et réglementé : comprenant le budget de fonctionnement local, les dotations globales d’équipement des régions et les parts fixes de TVA. Ce canal présente un coefficient d’alignement partisan strictement nul (0,000 log-point), attestant de l’impossibilité de manipuler les dépenses de personnel et les charges de structure.
• Les subventions d’investissement sectorielles et conventions de partenariat : gérées directement par les ministères techniques (Équipement, Agriculture, Habitat, Santé) ou déléguées aux Agences régionales d’exécution des projets (AREP). Ce canal constitue le vecteur privilégié du favoritisme, affichant une prime d’alignement partisan de +17,6 % en période ordinaire, qui s’élève à +31,0 % lors des années de renouvellement électoral.
• Le crédit public local (prêts du Fonds d’équipement communal — FEC) : banque publique de développement local. L’accès aux concours financiers du FEC fait apparaître un phénomène de « double filtrage » articulé autour d’une asymétrie entre le prix et le volume du crédit. Du côté du prix, la logique paraît strictement sociale : plus la commune est pauvre, plus le taux est bonifié, sans que l’alignement politique n’y joue un rôle déterminant. Du côté du volume, en revanche, l’allocation obéit à une logique de marché fondée sur la solvabilité. Les communes structurellement pauvres, faute de garanties de remboursement suffisantes, seraient d’abord écartées par le marché — premier filtrage —, tandis que le pouvoir politique orienterait ensuite les fonds disponibles vers des communes solvables.
Le constat est saisissant : là où une formule existe et lie, la marge partisane n’existe pas ; là où elle n’existe pas, tout peut se jouer sans enfreindre la loi.
De plus, l’analyse met en évidence un clientélisme ciblé sur les territoires les plus vulnérables. Dans ces territoires dépourvus de ressources fiscales propres, une subvention ministérielle d’aménagement de piste rurale ou d’adduction d’eau potable produit un impact électoral d’autant plus massif qu’elle s’inscrit dans un contexte de dépendance financière totale envers les transferts de l’État. La prime d’alignement partisan sur les subventions d’équipement extraordinaires atteint +84,0 % (p < 0,001) pour les communes rurales situées dans le quintile le plus pauvre (taux de pauvreté > 22 %).
Alignement partisan sans enfreindre la loi
Comment une allocation peut-elle devenir systématiquement partisane alors qu’aucune règle formelle de péréquation n’est directement violée ?
Le mécanisme repose sur trois conditions qui se combinent :
• Premièrement, la règle est respectée là où elle est réellement contraignante : le canal réglementé ne présente pas de prime d’alignement identifiable.
• Deuxièmement, la marge de discrétion reste à l’intérieur du droit : les décisions sont prises dans des formes légales, les arrêtés peuvent être justifiés au cas par cas et les prêts respectent formellement leurs critères d’éligibilité. Autrement dit, aucune décision prise isolément ne suffit à caractériser une irrégularité.
• Troisièmement, et c’est le point le plus subtil, la différenciation politique peut prendre l’apparence même de la péréquation. La prime d’alignement estimée est environ 10,5 % plus élevée dans les régions pauvres que dans les régions non pauvres. Ce résultat peut être interprété comme un indice d’une concentration de l’avantage dans les territoires à la fois pauvres et politiquement alignés. Toutefois, favoriser davantage les régions défavorisées constitue en soi un objectif parfaitement défendable ; de la même manière, accorder davantage de prêts aux régions alignées lorsqu’elles sont financièrement solvables peut être présenté comme une simple application de critères de prudence financière.
Le phénomène ne repose donc pas nécessairement sur la violation de la règle, mais sur l’utilisation différenciée des marges de décision que la règle laisse ouvertes.
Les élections tripartites du 8 septembre 2021 ont profondément modifié les conditions de l’alignement partisan au Maroc. En consacrant la victoire écrasante de la coalition tripartite formée par le Rassemblement national des indépendants (RNI), le Parti authenticité et modernité (PAM) et le Parti de l’Istiqlal (PI), le scrutin a entraîné un basculement inédit : 10 des 12 conseils régionaux et plus de 80 % des conseils communaux sont désormais contrôlés par la même majorité qui dirige le gouvernement central. Cet alignement a fait émerger un régime de « saturation politique » qui reconfigure radicalement les flux de transfert.
Au niveau communal, l’impact de cette généralisation est massif : le coefficient d’alignement central a chuté d’environ 43 % entre la période pré-2021 et la période post-2021. Lorsque la quasi-totalité des collectivités territoriales deviennent politiquement alignées sur la majorité centrale, l’alignement cesse de fonctionner comme un mécanisme de sélection discriminante entre territoires amis et adversaires. Toutefois, cette saturation globale n’a pas supprimé les arbitrages favorisants : elle les a déplacés et fractionnés.
Ce changement d’exécutif de septembre 2021 fournit une démonstration saisissante de cette loi d’accaparement de portefeuille, ou ce qu’on peut qualifier de système des dépouilles. En effet, avant 2021, le ministère de l’Équipement, du Transport, de la Logistique et de l’Eau était sous tutelle PJD : l’estimation montre que durant la période 2016-2021, les régions présidées par un élu PJD (notamment Rabat-Salé-Kénitra, Drâa-Tafilalet et Souss-Massa) bénéficiaient d’une sur-dotation moyenne de +34,2 % sur les crédits d’infrastructures routières et d’ouvrages d’art gérés par ce ministère.
À la suite du scrutin de septembre 2021, le PJD a subi une débâcle électorale, perdant la présidence de toutes ses régions, tandis que le portefeuille du ministère de l’Équipement et de l’Eau était attribué au Parti de l’Istiqlal (PI). La rupture est immédiate et spectaculaire : les crédits ministériels de l’Équipement alloués aux régions anciennement PJD ont chuté de −31,6 % dès l’exercice 2022, tandis que les régions passées sous la présidence d’élus istiqlaliens (comme la région Fès-Meknès) enregistraient une hausse symétrique de +51,2 % sur la même ligne budgétaire.
Figure 2 : Trajectoire des subventions d’équipement du ministère de l’Équipement (2018-2026) — Expérience naturelle et choc de transition de 2021 (PJD vs. Istiqlal). Source : Panel régionales-ministérielles 2012-2026.
À l’échelle régionale, la capture de portefeuille s’est morcelée entre les trois piliers de la majorité :
• Le Parti de la justice et du développement (PJD) captait une prime d’environ +26,9 % (p < 0,001) sur ses portefeuilles historiques (Équipement, Énergie, Transport) durant la période 2012-2021, caractérisée par une forte rareté de l’alignement.
• Le Parti authenticité et modernité (PAM) affiche une prime d’environ +23,5 % (p < 0,001) sur le ministère de l’Aménagement du territoire, de l’Urbanisme, de l’Habitat et de la Politique de la ville, canalisant les subventions de rénovation urbaine vers les régions qu’il préside (Marrakech-Safi, Oriental).
• Le Parti de l’Istiqlal (PI) a capté une prime ministérielle d’environ +22,9 % (p < 0,001) dès sa prise de contrôle du ministère de l’Équipement et de l’Eau en 2021, réorientant l’investissement vers ses fiefs régionaux (Fès-Meknès, Laâyoune-Sakia El Hamra).
• Le Rassemblement national des indépendants (RNI) présente une prime ministérielle plus diffuse d’environ +10,5 % (p < 0,05), expliquée par le rôle de pivot institutionnel joué par le chef du gouvernement et le ministère de l’Économie et des Finances, qui privilégieraient une régulation transversale plutôt qu’une capture sectorielle unilatérale. Toutefois, la présence d’Akhannouch (RNI) à la tête du ministère de l’Agriculture depuis 2012 a coïncidé avec une orientation du soutien budgétaire vers Souss-Massa, région où le parti est électoralement bien implanté : la prime d’alignement RNI demeure toutefois modeste (environ 10,5 %) et se concentre sur le canal des subventions (environ +17,6 %, significatif).
Par ailleurs, l’analyse révèle des disparités spatiales puisque l’investissement central sert en priorité les régions à fort potentiel économique et urbain : Rabat-Salé-Kénitra (+80 % par habitant au-dessus de la moyenne nationale), Dakhla-Oued Ed-Dahab (+69 %) et Laâyoune-Sakia El Hamra (+23 %) reçoivent des enveloppes par tête très supérieures à celles de Marrakech-Safi (−34 %), Drâa-Tafilalet (−44 %) ou Béni Mellal-Khénifra (−34 %).
Enfin, l’analyse intègre l’impact des chocs majeurs de la période : la crise sanitaire du Covid-19 en 2020, qui a provoqué un gel de toute manœuvre (+0,02 % d’écart seulement pour les communes alignées, la logique d’urgence sanitaire saturant l’agenda budgétaire) ; en revanche, le séisme d’Al Haouz du 8 septembre 2023 a déclenché une réorientation massive des flux d’investissement (environ +86,5 % de subventions, soit près d’un doublement) vers les régions sinistrées (Marrakech-Safi, Souss-Massa, Drâa-Tafilalet, Béni Mellal-Khénifra). Cette réallocation d’urgence s’est révélée strictement neutre sur le plan politique : les aides de reconstruction ont ciblé le dommage territorial réel sans discrimination partisane, démontrant que les grands chocs réimposent temporairement la primauté du besoin sur la capture partisane.
Vers une nouvelle génération de décentralisation
Cette radioscopie rappelle, si besoin était, qu’il serait pertinent de consolider les garde-fous institutionnels — publication systématique des flux, contractualisation pluriannuelle des enveloppes —, de découpler la contractualisation du calendrier électoral et de réformer les conditions d’accès au crédit d’équipement, notamment en faveur des communes moins dotées qui, faute de recettes propres, ne peuvent pas garantir un endettement important.
Ce panorama donne surtout une résonance toute particulière à l’orientation royale formulée à l’ouverture de la session parlementaire 2026, en appelant à « lever les obstacles qui continuent d’entraver le fonctionnement des institutions de la Région » et à « instaurer les mécanismes de coordination et de contractualisation nécessaires pour doter celles-ci du pouvoir de décision et d’exécution ». Le Roi Mohammed VI a tracé la feuille de route de la cinquième génération de la décentralisation.
Bibliographie sélective
1. El Khdari, M. (2016). Les finances locales au Maroc : dynamique des ressources et transferts intergouvernementaux. Rabat. Travaux mis à jour en 2025 (audit des dotations de l’effort communal, écarts à la formule, décomposition des canaux).
2. El Khdari, M. (2025). Mise à jour de l’audit des transferts intergouvernementaux marocains : conditionnement électoral, test d’insulation et migration des canaux. Document de travail.
3. Ali, M. et Savoia, A. (2023). Development spending in Bangladesh : clientelism, fragmentation and the politics of public investment. GDI Working Paper, University of Manchester, Global Development Institute.
4. Arulampalam, W., Dasgupta, S., Dhillon, A. et Dutta, B. (2009). Electoral goals and center-state transfers : a theoretical model and empirical evidence from India. Journal of the European Economic Association, 7(5), 1038-1080.
5. Bardhan, P. et Mookherjee, D. (dir.) (2006). Decentralization and Local Governance in Developing Countries : A Comparative Perspective. Cambridge (Mass.), MIT Press.
6. Cour des comptes du Royaume du Maroc (2023). Rapport thématique sur la mise en œuvre de la régionalisation avancée : cadre juridique et institutionnel, mécanismes, ressources et compétences — Synthèse, octobre 2023.
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