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L’érosion du droit

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Ana Palacio

Ana Palacio, ancienne ministre espagnol des Affaires étrangères

Ana Palacio est ancienne ministre des Affaires étrangères espagnol et a été viceprésidente de la Banque mondiale. Elle est membre du Conseil d’État espagnol, professeure invitée à l’Université de Georgetown.

Dans cette contribution pour AFRIMAG, Ana Palacio montre avec force détails l’usage de moins en moins fréquent du droit formel qui régissait les relations internationales au profit e ce qu’elle appelle la « soft law ».

Dans l’évaluation des tendances et événements mondiaux de l’année 2014, un certain nombre de termes tels que chaos, agitation et fragmentation apparaissent dominants. L’année achevée se caractérise toutefois également par la montée en puissance du concept de la « soft law. » En effet, 2014 a été marquée par le développement continu d’instruments juridiques « souples » dans la résolution des défis mondiaux : engagements verbaux, décrets, autoréglementations, plans d’action communs, et autres accords scellés par une simple poignée de main. Ainsi, doit-on considérer comme révolue l’époque au cours de laquelle les relations internationales s’organisaient autour d’un droit formel et traditionnel ?


De toute évidence, cette réorientation en direction de la « soft law » s’opère également au sein des États. Aux États-Unis, le président Barack Obama a usé de son pouvoir exécutif afin de contourner le Congrès dans le cadre de la réforme sur l’immigration. Au niveau supranational, la nouvelle Commission européenne poursuit l’objectif d’une « meilleure réglementation, » recourant à un minimum de législations, pour privilégier davantage les recommandations, codes de conduite, et autres orientations.

C’est toutefois au sein de l’arène internationale que l’érosion du droit traditionnel demeure la plus prononcée. Les décisions du G20 se font de plus en plus informelles, tandis que l’autorité consistant à légiférer se trouve déléguée à un certain nombre d’organes réglementaires privés, tels que le Comité de Bâle ou encore le Conseil des normes comptables internationales.

De même, de plus en plus d’accords sont conclus qui n’impliquent qu’un minimum voire aucune force contraignante. Deux illustrations récentes de cette tendance résident dans le très applaudi accord sur le climat conclu au mois de novembre entre Obama et le président chinois Xi Jinping, ainsi que dans le « plan d’action conjoint » intérimaire entre l’Iran et ses interlocuteurs internationaux autour du programme nucléaire du pays (à savoir, pour l’essentiel, deux déclarations unilatérales liées par un communiqué de presse).

Bien que nous puissions voir une évolution positive dans la nature de ces accords, ils ne sauraient se substituer à la mise en œuvre de règles de conduite internationales officielles et contraignantes. Les États eux-mêmes le reconnaissent, bien qu’ils soient réticents à se retrouver formellement contraints par des dispositions figées. Que ce soit dans le cadre de réglementations autour des échanges commerciaux, de la non-prolifération des armes nucléaires, en passant par les mesures climatiques ou encore les frontières maritimes, il existe un besoin de clarté et de certitude que seul le droit « dur » peut conférer.

Ainsi, comment expliquer que la communauté internationale échoue à élaborer des règles fermes ? Les démarches laborieuses du Cycle de Doha sur les négociations commerciales nous fournissent un certain nombre de pistes à cet égard.

L’une des principales difficultés réside dans l’accroissement rapide du nombre d’acteurs impliqués. Il est tout simplement plus difficile pour 193 États de convenir d’un accord qu’il ne l’était pour les 51 signataires initiaux des conventions de l’après-guerre qui établirent l’ordre international contemporain.

Cette difficulté puise sa source dans deux évolutions particulières : la prolifération du nombre d’États en période postcoloniale et postsoviétique, ainsi que la désintégration et l’érosion de la souveraineté étatique. L’élaboration d’accords ne fait plus seulement intervenir les chefs d’État ou ministres des Affaires étrangères ; elle doit aujourd’hui également impliquer la société civile, un certain nombre d’experts et d’organisations internationales, ainsi que le secteur privé – qui poursuivent chacun leur propre feuille de route. Bien que cette évolution soit de nature à enrichir les négociations, elle complique et prolonge également considérablement le processus.

Dans ce contexte, un certain nombre d’ajustements seront nécessaires si nous entendons voir l’élaboration de règles formelles demeurer une option viable à l’international. Une solution potentielle pourrait consister à conférer à des représentants régionaux le pouvoir de négocier au nom de groupes d’États. Une autre pourrait consister à travailler sur la base de traités faisant intervenir un moindre nombre d’acteurs, en vue de concevoir de plus larges accords. En matière de commerce international, par exemple, plusieurs accords méga-régionaux, tels que le Partenariat transpacifique et le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement, pourraient servir de bases de facto pour la fixation des normes, et ainsi faciliter l’élaboration d’un accord global.

De même, la conclusion d’un accord contraignant et exécutoire autour du programme nucléaire iranien pourrait favoriser une avancée dans le cadre de la Conférence de révision du Traité de non-prolifération, en direction de l’institution d’engagements fermes autour de la mise en œuvre des mesures d’action convenues lors de la ronde de 2010 – et notamment de l’établissement d’une zone exempte d’armements nucléaires au sein du Moyen-Orient. À moins que les accords de non-prolifération ne se fondent sur une légalité traditionnelle, ils demeureront inappropriés à l’objectif qui est le leur et qui consiste à faire de notre monde un lieu plus sûr.

L’année qui s’entame nous offrira une nouvelle opportunité critique de rétablir le droit contraignant au sein des négociations internationales : la Conférence des Nations Unies sur le changement climatique, qui se tiendra à Paris au mois de décembre prochain. Pour beaucoup, cette conférence pourrait bien représenter notre dernière chance de limiter l’accroissement de la température du globe à 2° Celsius au-dessus des niveaux préindustriels – seuil au-dessus duquel les risques associés au changement climatique pourraient se révéler particulièrement redoutables.

Si elle entend réussir, la conférence de Paris devra tout faire pour se distinguer du rassemblement désastreux organisé à Copenhague il y a six ans. De même, les parties négociantes devront œuvrer au-delà des simples « contributions prévues et déterminées au niveau national, » convenues le mois dernier à Lima, de sorte de formuler des engagements juridiquement contraignants.

Un tel accomplissement se révélerait extrêmement bénéfique non seulement dans le cadre des efforts de limitation du changement climatique, mais également sur la voie de la résolution d’autres problématiques globales. La conclusion d’un accord ferme et contraignant permettrait en effet de projeter le message selon lequel, aussi difficile que ceci puisse aujourd’hui paraître, cette démarche est bel et bien possible. Car les dirigeants mondiaux ne devraient pas se contenter de moins.

La mise en œuvre d’approches plus flexibles autour des négociations internationales a facilité l’adoption d’un certain nombre d’accords « phares » en 2014. Pour autant, en l’absence de solides mécanismes de conformité, l’aboutissement de tels accords pourrait bien se révéler minime. La démarche consistant à adapter les processus juridiques formels à l’environnement global complexe d’aujourd’hui constituera l’un des défis clés de l’année 2015. Ainsi les dirigeants mondiaux ont-ils besoin d’une success story qui puisse les motiver sur cette voie.

Traduit de l’anglais par Martin Morel

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